伴随着中国水业的改革开放，外资水务企业凭借自身资金、技术和管理方面的优势在中国获得了大量的水务项目，尤其是2002年以来供水系统服务的开放，更是在供水行业中掀起了整体并购水务企业的风潮；2007年的供水溢价收购风波引起政府以及社会对外资水务企业的关注。
　　
　　外资企业在为中国供水市场带来了技术、资金和管理经验，促进了行业的发展和管理体制的变革，同时引发了中国社会对水务公共设施安全的高度关注，尤其是资产溢价收购的现象多次出现，引发了公众对水价飞涨的担忧，也引发一些对民族产业发展困境的忧患。

1、外资收购供水项目的现状

　　截至2008年底，19家社会企业共签约供水项目146个（包括水厂单元服务和系统服务项目），项目的供水总能力达到4100万立方米/日，相当于2008年全国供水总能力的16.5%。其中，11家主要外资水务企业在中国城市供水市场中共签约94个项目。

　　从1994至2008年，6家最有影响力、最活跃的外资水务企业（威立雅水务、中法水务、中华煤气、金州环境、汇津水务和美国西部水务共获得签约项目53个。从项目的供水总能力来看，这6家外资水务企业所涉及的供水项目的供水总能力达到2050万立方米/日，相当于2007年全国供水总能力的约8%，如果按照企业持有股权进行折算，则目前这6家外资水务企业在中国供水市场中的份额约在4%。

2、出现外资溢价收购现象的三个主要成因

外资溢价收购有三个直接成因：

　　一是地方政府的特意引导是造成外资溢价收购的主因。由于城市化迅速发展，部分地方政府进行水业资产处置时过度看重资产变现的短期效应，而忽略长期的价格和服务压力，极个别城市甚至直接规定资产最低溢价限度，直接引导溢价。

　　二是国资部门资产处置的一贯性做法所致促使了溢价。与其它国有企业的改革类似，供水行业的改革也是以地方国资委为主导，而国有资产溢价出售一直是中国市场化改革及国有企业改革常用的战略。

　　三是市场因素所致。外资水务企业对中国供水市场充满信心，包括对城市水价上调的乐观估计，对核心城市的区域辐射的战略考虑，对提高企业技术、管理水平的信心，对原有企业人才储备的考虑等。

3、外资收购供水项目所产生的影响评价

　　外资水务企业对我国供水行业也产生了多方面的积极影响：一是映衬出国内水务企业在管理水平、资金实力方面的不足；二是促进了我国水业特许经营制度的完善；三是促进了我国政府水务管理模式的改变。

　　过度溢价收购的社会影响值得重视。由于供水属于公共服务，过度溢价收购的影响不仅在行业内，也可能对中国社会产生的影响，这些影响包括：一是溢价收购产生更大的水价压力。每一份投资都对应着相应的受益，因此当企业付出更多的投资时，就必然会对水价——其主要收入来源有更高的期望；二是溢价收购造成政府责任转移。资产溢价转让本质上是地方政府的一种超前资产变现行为，是一种违反《预算法》的变相政府借贷，而抵押的是隐含的收益承诺。过度溢价是政府在公众责任上的缺位，同时也是国有资产处置责任上的越位。

　　供水的行业管理漏洞值得关注。由于目前监管政策体系的漏洞，还存在一定程度的管理风险：一是成本转移问题，1998年制定的《供水价格管理办法》存在很大程度的不适应性，在合法的框架之下，存在通过缺乏有效竞争的技术服务费、工程服务、关联交易等方式进行成本转移的可能。二是资产期末处置存在潜在问题，供水项目的服务到期后，资产转移主要有三种方式：按市场价格转让、按照资产原值转让和无偿移交政府，不同的方式会导致资产回收价格几倍的差价，而目前中国政府的城市水业改革项目大都忽略了或者简化了合同到期之后的资产处置问题。

　　外资水务企业对中国供水安全不会产生实质影响。从外资企业签约项目的处理能力来说，占全国供水总能力的比重依然很小，在中国供水市场远未形成垄断地位。此外，从供水行业的政治安全来看，目前进入我国供水市场的外资水务企业都是以经济利益为本的较为纯粹的市场发展动机，最为活跃的威立雅水务集团属于全球性的社会公司，是股权非常分散的上市公司，政治因素小。

4、主要建议

　　城市水业改革是一项长期而复杂的系统工程，是关系民生的重要改革。对于外资企业对我国供水行业的影响，不应以偏盖全，而要结合我国政治、社会环境和经济发展状况，用历史的、全面的、系统的眼光正确对待外资对中国供水市场的影响。主要建议如下：

　　一是对我国水业市场化改革进行一次客观全面的整体评估。外资进入中国的供水市场是在一定背景下中国各级政府所主导的改革行为，外资进入市场的模式和方式也随着中国政府的政策导向变化而转变。中国水业改革十余年，全面推行特许经营也有五年多，涉及的有影响的项目超过100个。在缺乏约束和指导的背景下，地方政府一直在摸索中前进，改革的具体模式几乎涉及所有形式，中国实际已经成为国际水务改革的试验田。另一方面，对于水业特许经营项目而言，经营期限短则10-20年，一般都在20-30年之间，个别的长达50年，因此评价一个项目的成败不能从前两年的成效上做出结论。针对这种情况，国家应组织力量对目前已经进行的重点项目进行全面的效果评估，以便为制度完善打下基础，同时也能规避和纠正已经出现的问题。

　　二是改革水务资产管理体系，科学处置水业资产。在我国供水行业市场出现了一系列“溢价”并购项目之后，业内有关研究机构向政府和社会呼吁要正确对待水业行业的资产特性，要充分考虑水业的行业特性，系统设计改革模式，而不应当将水业企业的资产等同于竞争性资产简单卖之。城市水业提供的服务是公共基础服务，其经营形式具有自然垄断性，政府对水业的管理除了有财税和金融等宏观调控外，还有市场准入监管、价格管制、服务和水质监管等直接干预市场的监管行为，而且这种监管关系长期存在，政府与企业之间是一种长期的监管与被监管的关系。因此政府与企业之间，即便是资产完全出让后仍有密切的协同关系。更为重要的是，政府对水价、水质等的管制，所代表的是公众利益。这些监管使水业资产的价值不仅取决与资产现值，更取决与资产经营的收益。而收益的多少与政府监管是否到位直接相关。

　　三是推行产权与经营权的分离，促进城市水业的服务业转型。由于受到管网体系的限制，城市水业的资本具有很强的沉淀性和专用性，产权与经营权相互统一的一般资产管理原则并不简单适用于城市水业。建议允许并鼓励城市水业资产与经营权的分离。将管网等沉淀性、核心性资产留在政府将经营性多元化处置，这样既能保障政府资产安全，又能够促进城市水业脱离资产束缚向环境服务业转型，提高服务企业的市场集中度，总体上降低成本、提高服务、加强监管。

　　四是完善城市水业的投融资机制和价格形成机制。解决城市水业发展的资金问题是我国推行水业市场化改革的重要目标之一，目前我国城市水业尚未建立起稳定持续的、适合于城市水业特点的投融资机制和价格形成机制，不仅限制了我国城市水业的进一步改革，同时对于水业的未来发展也造成了较大的威胁。首先，应完善适合市场规则的水业价格形成机制，建立基于管理绩效评价的激励性价格形成机制。其次，需要建立适合城市水业特点的投融资体系，降低融资成本，包括发展市政债券、区域性污染治理专项基金等政策性融资工具；借助金融市场，推进产业投资基金，吸引低成本社会资金以产业投资的形式进入城市水业；深入推进政府资产与社会资本的合作和协同。

　　五是促进特许经营立法，强化政府责任，建立完善水业监管体系。我国供水行业的市场化改革涉及政府、公众和企业多方面的角色转变和新的制度安排，涉及产权、价格、资源等多部门协调，以及不同级政府的事权划分。仅仅靠目前的建设部的部门规章难以实现有效保障，因此需要尽快完成特许经营立法。经过多年的国际实践，特许经营制度成为适合市政公用行业特点的一种引入市场机制的方式，而且该制度适用于大多数地区的改革；但是，成功的特许经营制度是以完善的监管体系为保障，以科学的制度安排和法制体系为基础的。包括设置合理的市场准入，明确可以开放的市场范畴，并通过市场准入设置选择具有丰富运营经验和优秀管理技术的战略型企业；建立科学的经济监管制度，由于城市水业的行业特性及其非完全竞争性，政府监管的有效性就更为至关重要。针对目前我国政府缺乏有效监管工具的状况，开展专题研究，建立适应于我国特点的供水绩效系统非常必要并且非常迫切。

　　六是试点进行水务市场区域化、流域化的模式创新。城市水业是以城市政府为责任主体的市政服务体系，在以水资源为动力的流域化和以水环境为动力的区域化的双重冲击下，其所适用的管理和市场基础正在发生变化，包括政府管理层次、管理部门、市场模式、价格体系、产权和投融资模式等方面的变化。总体上看，城市水业的流域化和区域化转型的序幕在中国已经拉开，将会成为部分地区的水业发展方向，并且已经改变了部分地区的水业管理模式和市场格局。也会从根本上冲击将水业作为市政设施的特许经营制度体系，建议选择特定区域开展相应改革试点。